Municípios e os impactos da reforma tributária: desafios e oportunidades

Por Adriane A. B. do Nascimento

       Jackson Wakzemy Rikbakta

       Victor Luiz Martins de Almeida

 A reforma tributária é um dos temas mais relevantes da agenda pública brasileira, pois representa uma mudança estrutural no sistema de arrecadação e repartição de receitas entre os entes federativos. Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023, o Brasil iniciou uma profunda reestruturação do seu modelo tributário, buscando simplificar impostos, reduzir distorções e promover justiça fiscal.

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 No contexto municipal, essa reforma tem impactos diretos sobre a autonomia financeira, a gestão tributária e as fontes de receita próprias das prefeituras.

1. Do contexto histórico da repartição de receitas tributárias

 Historicamente, os municípios brasileiros enfrentam forte dependência de transferências constitucionais, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), previsto no art. 159, I, “b”, da Constituição Federal, além das cotas-partes do ICMS e do IPVA.

 A Emenda Constitucional nº 132/2023 busca corrigir parte desse desequilíbrio ao redefinir a repartição de receitas entre União, Estados e Municípios, especialmente por meio da criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

 Os novos impostos introduzem um modelo de tributação sobre o consumo de base ampla, com mecanismos de compensação e repartição automática de receitas, por meio de um Comitê Gestor do IBS e o Split Payment, destinados a promover maior equilíbrio federativo.

2. Do novo modelo de repartição de receitas

 A Emenda nº 132/202 incluiu no art. 156-A da Constituição Federal a previsão de que o IBS será um tributo de competência compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, substituindo gradualmente o ISSQN e o ICMS. Esse novo modelo busca unificar as regras de incidência sobre bens e serviços, eliminando conflitos de competência e reduzindo a chamada “guerra fiscal”.

 O IBS terá uma alíquota de referência definida pelo Congresso Nacional, válida para todo o território brasileiro. Essa alíquota funcionará como parâmetro orientador para a fixação das alíquotas próprias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O objetivo da alíquota de referência é orientar os entes federativos no estabelecimento de suas próprias alíquotas. Caso um Estado, o Distrito Federal ou um Município não defina sua própria alíquota, será aplicada automaticamente, em seu território, a alíquota de referência nacional.

 A Emenda Constitucional também cria o Comitê Gestor do IBS, previsto em seu art. 156-B, responsável por regulamentar, arrecadar e distribuir automaticamente as receitas do novo imposto entre os entes federativos. Além disso, será adotada uma nova modalidade de pagamento de tributos, o chamado Split Payment, ou pagamento fracionado, que representa um avanço significativo na arrecadação dos novos tributos sobre o consumo (IBS e CBS).

 Essa medida visa reduzir a burocracia e garantir que a arrecadação seja repassada de forma transparente e proporcional às atividades econômicas ocorridas em cada Município.

3. Período de transição

 De acordo com as Disposições Transitórias da Emenda Constitucional n. 132/2023, que institui um regime de transição para a substituição gradual dos tributos incidentes sobre o consumo, em direção ao novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), o período de transcrição ocorrerá da seguinte forma:

 O Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), de competência privativa dos municípios, previsto originalmente no artigo 156, inciso III, da Constituição Federal, passará por um período de testes entre 2026 e 2028. A partir de 2029, terá início o período de transição, que se estenderá até 2032, culminando na substituição integral do ISSQN em 2033.

 Durante o período transitório, os municípios permanecerão responsáveis pela arrecadação do ISSQN, cuja base de incidência será progressivamente harmonizada com a do IBS, de modo a assegurar equilíbrio federativo e compensação de receitas ao longo da migração para o novo modelo tributário.

4. Split Payment: garantia de repasse automático e imediato da receita

 O Split Payment, ou pagamento fracionado, garante que a parcela do imposto destinada a cada ente federado seja automaticamente separada e transferida no momento do pagamento da transação, eliminando intermediários e atrasos.

 Dessa forma, os municípios passam a receber sua receita de forma imediata, segura e transparente, reduzindo a dependência de repasses manuais e aumentando a eficiência na arrecadação. Além de assegurar repasses automáticos, o Split Payment contribui para a redução da sonegação e da inadimplência, já que o recolhimento do imposto ocorre de maneira automática no ato da compra. Essa automação traz previsibilidade e estabilidade às finanças municipais, permitindo um melhor planejamento orçamentário e gestão dos recursos públicos.

 O novo sistema também diminui a necessidade de estruturas complexas de fiscalização e cobrança, simplificando a administração tributária e reduzindo custos operacionais.

 O modelo fortalece o equilíbrio federativo, garantindo que os tributos sejam efetivamente destinados ao Município competente, beneficiando especialmente os municípios menores, que muitas vezes possuem uma estrutura administrativa limitada e menos recursos para fiscalização. 

 Assim, o Split Payment consolida-se como um instrumento essencial para modernizar a arrecadação municipal, aumentar a justiça tributária e promover uma distribuição mais equilibrada das receitas públicas no Brasil.

5. Da nova sistemática do simples nacional

 Outra novidade relevante a ser observado pelos municípios refere-se ao Simples Nacional, regime instituído pela Lei Complementar nº 123/2006, que unifica a arrecadação de tributos devidos por micro e pequenas empresas, por meio de uma sistemática compartilhada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios.

 As administrações municipais não sofrerão prejuízos decorrentes da transição para o novo modelo tributário, permanecendo preservado o princípio constitucional do tratamento favorecido e diferenciado às micro e pequenas empresas, conforme disposto no artigo 146, III, “d”, da Constituição Federal.

 A novidade foi a inclusão do § 2º ao artigo 145 da Constituição Federal, que permite ao contribuinte optante pelo Simples Nacional escolher entre duas modalidades de recolhimento dos tributos sobre o consumo: (i) manter-se no regime simplificado, recolhendo o IBS e a CBS juntamente com os demais tributos por meio do Documento de Arrecadação do Simples (DAS); ou (ii) realizar o recolhimento do IBS e da CBS de forma separada, fora da sistemática unificada do Simples Nacional.

 Essa flexibilização possibilita que o contribuinte avalie a alternativa mais vantajosa conforme sua estrutura de custos e operações, especialmente quanto à apropriação de créditos de IBS e CBS decorrentes da não cumulatividade. Caso opte pela tributação separada, as parcelas do IBS e da CBS deixarão de ser recolhidas pelo regime único e passarão a ser apuradas de maneira autônoma, fora da guia DAS.

 Em síntese, o novo § 2º do artigo 146 da Constituição Federal institui um modelo híbrido que permite aos optantes do Simples Nacional “fracionar” o regime, conciliando as vantagens do tratamento simplificado com a possibilidade de aproveitamento de créditos do IBS e da CBS.

6. Da atualização da base de cálculo do IPVA, IPTU e as Contribuições de Iluminação Pública

 O Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) não passou por mudanças significativas, apenas teve sua base de cálculo ampliada. O repasse aos Municípios de 50% do valor arrecadado com o imposto sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios foi mantida.

 A novidade está na ampliação da base de cálculo e na criação de alíquotas diferenciadas. Com a nova regra de ampliação, o IPVA passa a incidir também sobre veículos aquáticos e aéreos, com algumas exceções previstas no art. 155 da Emenda Constitucional nº 132/2023. No sistema anterior, os Estados não tinham competência tributária para exigir o IPVA das embarcações e aeronaves. Já as alíquotas variáveis devem considerar o tipo de veículo, seu valor, a forma de utilização e o impacto ambiental.

 No que se refere ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a novidade está na incorporação da Súmula 160 do STJ e o Tema 211 do STF no art. 156, inciso III da Constituição Federal, que autoriza o poder executivo a atualizar a base de cálculo do IPTU por ato infralegal, respeitado os índices oficiais do período.

 Quanto a Contribuição de Iluminação Pública, a alteração trazida pela EC 132/2023 reside na ampliação da sua base de cálculo, pois anteriormente o art. 149-A previa que a contribuição seria somente para o custeio do serviço de iluminação pública, enquanto a jurisprudência do STF entendia que a contribuição deveria alcançar os gastos incorridos para a expansão e melhoria de serviço público.

 A nova redação do art. 149-A incorporou a jurisprudência do STF, incluindo na base de cálculo da contribuição o custeio, expansão e a melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos.

 Em resumo, a novas regras para IPVA, IPTU e a Contribuição de iluminação pública consistem na ampliação de suas bases de cálculo, que se torna mais ampla. Com essa ampliação e a diferenciação das alíquotas do IPVA, espera-se um aumento na arrecadação dos tributos e da contribuição. Consequentemente, os repasses aos municípios também deverão crescer, possibilitando maior investimento em políticas públicas locais.

7. Conclusão

 Do ponto de vista prático, a reforma deverá trazer ganhos de eficiência e previsibilidade na arrecadação municipal. A unificação das regras tributárias reduzirá custos administrativos e litígios fiscais, permitindo que os municípios concentrem esforços em planejamento e investimento público.

 Além disso, a substituição gradual do ISSQN pelo IBS tende a reduzir a guerra fiscal, tornando o ambiente de negócios mais estável e competitivo. O fortalecimento dos tributos imobiliários e a manutenção do Simples Nacional também asseguram que as prefeituras mantenham importantes fontes de receita própria.

 A transição do novo modelo tributário, prevista para ocorrer entre 2026 e 2032, exigirá grande capacidade de adaptação dos municípios. Será necessário investir em capacitação de servidores, atualização de sistemas de gestão fiscal e modernização tecnológica.

 Além disso, a Lei Complementar nº 214/2025, em seus arts. 121 a 126, estabelece mecanismos de compensação para os entes que possam sofrer perdas temporárias de arrecadação, o que será fundamental para evitar desequilíbrios durante o período de adaptação.

 A substituição do ISSQN pelo IBS com base de cálculo ampla, a preservação do Simples Nacional, a forma de atualização da base de cálculo do IPTU e ampliação da base de cálculo do IPVA e da Contribuição de Iluminação Pública demonstram que a reforma não apenas reorganiza o sistema tributário, mas reforça o papel dos municípios como protagonistas do desenvolvimento local e da gestão responsável dos recursos públicos.

 Por fim, é importante destacar que a regulamentação da reforma tributária ainda não foi concluída. A Emenda Constitucional nº 132/2023, que instituiu a reforma, vem sendo objeto de iniciativas regulatórias — a primeira delas materializada pela Lei Complementar nº 214/2025.

 Atualmente, o tema segue em discussão no Congresso Nacional por meio do Projeto de Lei Complementar nº 108/2024, que tramita desde o ano passado. Portanto, ainda podem ocorrer alterações na sistemática tributária, especialmente no que tange ao ITBI, ITCMD e IPTU, podendo haver modificação na base de cálculo, nos critérios de incidência e na forma de apuração desses tributos.

Autores

Adriane A. B. do Nascimento. Advogada. Especialista em Direito Societário, Direito do Trabalho e Direito Tributário, é Mestra em Economia, Políticas Públicas e Desenvolvimento pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), em Brasília/DF. É também registrada no Conselho Regional de Economia sob o nº 0001/MT. Atualmente, é Doutoranda em Direito Constitucional pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), em Brasília/DF. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/8342944870714997.

Jackson Wakzemy Rikbakta, Advogado no Escritório Simões Santos, Nascimento & Associados Sociedade de Advocacia, Pós-graduando em Direito do Agronegócio pela ESA/MT e UFMT e Pós-graduando em Planejamento e Recuperação de Credito Tributário pela Instituição Legal Educacional. Secretário-Geral da Comissão de Direito Tributário da OAB Cáceres – MT.

Victor Luiz M. de Almeida, advogado associado no escritório Simões Santos, Nascimento e Associados, Pós-graduado em Direito e Compliance Trabalhista pelo Instituto de Estudos Previdenciários – IEPREV, Pós-graduando em Direito do Agronegócio pela ESA/MT com a UFMT, Juiz Relator do Tribunal de Ética e Disciplina da OAB/MT.

Referências

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